作者：杨阿莉 张文杰
《“十四五”旅游业发展规划》提出，“各地区要在严格保护生态的前提下，科学合理推动生态产品价值实现，走出一条生态优先、绿色发展的特色旅游道路”。为加强国家公园建设管理，国家林业和草原局日前发布《国家公园管理暂行办法（征求意见稿）》。征求意见稿提出，坚持国家公园全民公益性，为全社会提供优质生态产品，以及科研、教育、文化、游憩体验等公众服务。
根据《“十四五”旅游业发展规划》及国家公园生态环境“最严格保护”要求，笔者认为，进一步厘清国家公园游憩利用的价值遵循、正确处理国家公园游憩资源开发利用与生态保护的关系、科学制定国家公园游憩利用永续发展的举措，是当前推进以国家公园为主体的自然保护地体系建设的关键所在。
习近平总书记指出：“如果能够把这些生态环境优势转化为生态农业、生态工业、生态旅游等生态经济的优势，那么绿水青山也就变成了金山银山。”国家公园是国际公认的拥有高质量资源禀赋、能够提供优质游憩体验的重要场域。如果说生态环境保护是建立国家公园的主要目的，那么游憩利用就是国家公园实现社区经济发展的重要实践。“两山”理念体现了保护自然、尊重自然的紧迫性，国家公园要在保护好人类赖以生存的自然资源和良好生态环境这一“绿水青山”的前提下，为广大民众提供高品质的教育、审美和休闲游憩机会，适度开展小规模的游憩利用与生态旅游活动，让地方获取经济收益，使国家公园成为增进社区发展、持续造福子孙后代的“金山银山”。
“两山”理念为国家公园游憩利用与生态保护找到平衡点。保护、利用与发展并不是相互排斥的，关键在于科学的规划和适宜的管理措施。国家公园开展游憩利用，就是要在看似冲突的环境、经济、社会的三个层面寻求永续的动态平衡。通过借助环境经济政策，建立环境价格机制、产业退出机制、生态补偿机制等多项机制，保护好自然资源与生态环境。
生态环境越好，对生产要素的集聚力就越强，就越能培育绿色发展理念，并依托绿色生态资源环境推动绿色产品和生态服务资产化，从而推动当地社会经济又好又快发展。合理利用国家公园的自然资源，发挥其游憩功能、体现其全民公益性，实现其对社区居民利益的带动作用，发挥其社会经济效益，实际上就是将其变成了“金山银山”。国家公园可持续的游憩利用，能充分提升生态系统服务价值。遵循“保护—利用—发展—保护”的良性循环模式，是破解保护与利用的原生矛盾、彰显生态治理的中国智慧和国家公园可持续发展的必由之路。
首先，科学构建国家公园游憩空间，合理规划游憩利用适宜区域。我国国家公园分为核心保护区与一般控制区，两类区域承载着不同的保护目标和功能定位，前者原则上禁止人为活动，后者限制人为活动。国家公园游憩管理目标的实施，就是要在严格保护的前提下，在其一般控制区内划定游憩利用的适宜区域，开展适当的游憩活动。一般控制区可划分为生态旅游区和传统利用区等区域。生态旅游区要在坚持自然生态保育的同时，寓教于游，为公众提供休闲游憩、环境教育机会，适时开展以生态观光、科普教育为主的适量游憩活动，并设置必要的游憩绿道等服务设施。其中游憩活动仅限于轻干扰的教学实习、科学试验、享受休闲求知和丰富阅历等少量游憩体验活动，严格控制游客数量，严禁开发与国家公园生态环境不相协调的景观与景点。传统利用区保留原住居民与自然环境形成的共生关系的传统生活方式，允许原住居民开展适当的生产活动，游憩活动以民俗文化体验为主，构建高品质和多样化的生态产品体系。
其次，持续推进国家公园游憩利用环境监测，及时掌握游憩利用的生态影响。要建立起“天空地”一体化环境监测网络体系，通过信息化技术管理手段，全面掌握生态系统的动态信息，科学精准评估和预警游憩活动可能引发的生态风险。对国家公园内的游客、原住居民等人群的行为活动进行全面监控，制定详细的正负面行为清单，制定严格的惩罚激励规则和实施机制，规范游客养成绿色、低碳、文明的游憩行为，推动原居住民形成绿色的生产生活方式。借助GIS（地理信息系统）技术、野生动物视频等科学监测野生动物生活轨迹以及与人适应性生活的关系，根据保护对象的敏感度、濒危性等，结合居民生产生活需要，建立生态廊道网络和相关防护措施，减少人为活动对野生动物生态环境的干扰。同时，运用可接受的改变极限理论计算国家公园各生态区域的生态承载力，在不同属性的生态区域，对访客实行预约售票，有效把控游客流量，保障生态系统良性循环，使自然保护和社区发展协调共进。
再次，不断完善国家公园游憩利用规制，进一步提高游憩利用管理效率。国家公园游憩利用所涉及的利益主体包括国家公园管理局、地方政府、特许经营者、社区居民、游客和志愿者等，因其利益主体的复杂性和利益诉求的多样化，需通过差异化赋权加强彼此联系，并引导其共同服务于国家公园发展的终极目标。因此，需要建立相应的游憩利用规制，以制度约束为核心手段，设计合理的产权契约，制定动态的奖惩制度，定期调整“成本—收益”制度。同时，还需要通过破解人地矛盾，理顺权责关系，开展公众教育，培育各利益主体生态文明意识和生态伦理观念，引导其践行负责任的、生态友好的行为规范，不断推进国家公园公共游憩服务功能与价值的实现，进而提高国家公园游憩利用管理效率。
（作者单位：西北师范大学旅游学院）
